2022年ESG政策回顾及2023年展望

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　　中国ESG市场的发展与中国绿色金融市场的发展密不可分。因此，要讨论中国ESG政策发展，必须要置之于中国绿色金融政策发展的大环境之中。

　　经过多年探索，中国人民银行总结了“三大功能”、“五大支柱”的绿色金融发展思路。所谓“三大功能”是指绿色金融在资源配置、风险管理和市场定价方面的功能；所谓“五大支柱”是指绿色金融的标准体系、监管和信息披露、激励约束机制、产品和市场体系、国际合作。下文参照“五大支柱”的结构，简要回顾全年ESG投资及绿色金融的政策发展，并作展望。政策覆盖范围以境内市场为主，部分内容也涵盖香港市场。

　　一、标准体系  

　　2022年初，中国人民银行等四部委发布《金融标准化“十四五”发展规划》。文件指出：标准是绿色金融可持续发展的重要支柱，要遵循“国内统一、国际接轨”原则，建立健全一套严格、明确、细致、可操作的标准。文件提出了多项具体工作：统一绿色债券标准、丰富绿色金融产品与服务标准、加快制定上市公司和发债企业环境信息披露标准、研究制定并推广金融机构碳排放核算标准、建立ESG评价标准体系、建立可衡量碳减排效果的贷款统计标准、探索制定碳金融产品相关标准、加快研究制定转型金融标准。这些内容构成了2022年及未来数年的绿色金融及ESG标准工作的重点。

　　部分工作在2022年取得成果。2022年4月，证监会发布《碳金融产品》标准，对碳金融产品分类、碳金融产品实施提出规范要求，为金融机构开发、实施碳金融产品提供指引。2022年7月，中国绿色债券标准委员会发布《中国绿色债券原则》，标志着国内初步统一、与国际接轨的绿色债券标准正式建立，对促进绿色债券市场高质量发展具有里程碑意义。按照该原则的规定，绿色债券所募集资金必须100%用于绿色项目。关于转型金融，中国人民银行也已经在研究转型金融框架，暂未形成政策或标准。

　　2022年，ESG相关的团体标准呈现爆发式增长。截至2022年11月，已有《上市公司ESG报告编制技术导则》、《企业ESG评价指南》、《企业ESG披露指南》、《企业ESG信息披露通则》、《企业ESG评价通则》、《企业ESG评价规范》等六项团体标准。此类标准主要由技术性社团组织各自立项、编制，因此相互之间可能会存在内容的重叠。市场对此类标准的接受程度，还有待进一步观察。

　　还有一些标准由地方组织编制，作为地方标准或指引文件。譬如，2022年7月，湖州市发布《“碳中和”银行机构建设与管理规范》，这已是湖州获批绿色金融改革创新试验区以来发布的第14项绿色金融地方标准。2022年9月，深圳制定《深圳市金融机构环境信息披露指引》，为金融机构开展环境信息披露提供统一、细致、实操、先进的指导。在重庆，2022年6月，重庆市金融学会发布了《绿色金融数字化平台建设指南》。

　　二、信息披露  

　　ESG信息披露或环境信息披露向来很受关注。有关监管部门总体支持提升ESG信息披露水平，但要有一个适当的过程。因此，笔者认为相关进展可以用“小步疾行”来描述，而不是一下子迈出全面强制披露这“一大步”。

　　2021年底，生态环境部印发了《企业环境信息依法披露管理办法》，对一定范围的上市公司及发债企业等五类企业提出环境信息依法披露的要求。与该管理办法相配套的《企业环境信息依法披露格式准则》在2022年1月发布。

　　在资本市场，2022年1月，上交所和深交所分别更新了《上市规则》，首次纳入了企业社会责任相关内容，包括在公司治理中纳入社会责任、要求按规定披露企业履行社会责任情况、损害公共利益可能会被强制退市三个方面。《上市规则》明确，上市公司应当按规定编制和披露社会责任报告等非财务报告。在以往的实际操作中，交易所已对部分上市公司实施“强制”披露，包括上交所的上证公司治理板块样本公司、境内外同时上市的公司及金融类公司，以及深交所的深证100样本公司。2022年1月，上交所又把科创50样本公司也纳入强制范围。2022年4月，证监会发布《上市公司投资者关系管理工作指引》，将ESG信息作为投资者关系管理中上市公司与投资者沟通的内容之一。

　　从政策方向看，两类企业信息披露的政策压力较大。一类是央企控股上市公司。2022年5月，国资委发布《提高央企控股上市公司质量工作方案》，要求央企控股上市公司贯彻落实新发展理念、探索建立健全ESG体系。工作方案提出明确的目标，即推动更多央企控股上市公司披露ESG专项报告，力争到2023年相关专项报告披露全覆盖。为此，国资委研究中心还启动了《中央企业控股上市公司ESG信息披露指引研究》课题研究。

　　另一类是金融机构。2021年，中国人民银行发布《金融机构环境信息披露指南》行业标准，虽然目前还是自愿标准的，但也促进了更多金融机构特别是银行编制环境信息披露报告。目前，工商银行、农业银行、建设银行、招商银行等金融机构都在ESG报告外单独再发布环境信息披露报告。深圳和上海已通过立法的方式强制辖区内部分金融机构披露环境信息。深圳是在2020年《绿色金融条例》中作出的规定，2022年给出更详细的指引；上海则是在2022年6月发布的《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》中作出的规定，提出浦东新区银行业金融机构法人应当按照《金融机构环境信息披露指南》等标准要求，发布年度环境信息报告，鼓励其他金融机构自愿发布。

　　2022年，港交所的ESG报告要求也有所调整。从今年起，ESG报告发布时间要和年报发布时间同步。港交所还计划加强气候相关信息披露，预计相关行业须在2025年或之前按照气候相关财务披露工作小组（TCFD）的建议作出披露。

　　三、激励机制 

　　从过去几年实践看，对绿色金融和ESG投资的激励约束机制，以激励为主，约束为辅；激励的核心则是以促进资金流入为主，降低成本为辅。笔者认为当下政策方向仍是如此。

　　2022年，有两项政策措施产生较为重大的影响。一项是由银保监会在2022年6月发布的《银行业保险业绿色金融指引》，要求银行保险机构应当从战略高度推进绿色金融，加大对绿色、低碳、循环经济的支持，促进经济社会发展全面绿色转型。这项指引把银行业的非信贷业务、保险业的承保及资管业务纳入进来了，激励更多资金投向绿色金融领域，涉及总计数十万亿的资产规模。

　　保险行业特别是保险资管的积极性显著提升。2022年9月，保险资管协会发布《中国保险资产管理业ESG尽责管理倡议书》，倡议保险资管机构积极推动绿色转型，从尽责管理职责出发，引导被投企业在内的利益相关方共同努力构建绿色发展生态圈。

　　另一项重要政策是气候投融资试点工作。这项工作可追溯至2020年由生态环境部等五部委印发的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，提出开展气候投融资地方试点的计划。2021年12月，生态环境部等九部委印发《关于开展气候投融资试点工作的通知》，正式启动试点申报。2022年8月，首批23个试点名单公布，包括12个市、4个区、7个国家级新区。预计这些试点会陆续采取行动，如发展碳金融、建设项目库等，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动。

　　在双碳目标的引领下，地方政府促进绿色金融发展的积极性进一步高涨。根据商道融绿中国绿色金融政策数据库统计，2022年前三季度全国省、地、区级政府部门发布了约160项绿色金融相关政策，其中与碳相关的61项。譬如，2022年6月，广东省印发《发展绿色金融支持碳达峰行动实施方案》，提出明确目标：绿色贷款余额增速不低于各项贷款余额增速，2030年绿色信贷占全部贷款余额的比重达到10%左右，这必将推动更多资金投向绿色领域。

　　发展绿色金融专营机构也是地方绿色金融激励的新趋势。广东、上海、浙江等地都在文件中提出鼓励金融机构设立绿色专营机构。在深圳，2021年6月，深圳下发《关于加强深圳市银行业绿色金融专营体系建设的指导意见（试行）》，同年11月首批11家机构成为挂牌专营机构；2022年8月，又有10家机构成为第二批挂牌专营机构。

　　四、产品创新  

　　以规模计，ESG投资和绿色金融的主要产品形态依次为绿色信贷、绿色债券、ESG证券基金。政策推动产品创新的方向也与之相匹配。

　　绿色信贷已经发展了十多年，产品体系相对成熟。今年引起市场较大反响的政策是2021年11月中国人民银行创设的两项结构性货币政策工具，即碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款。本质上说，两个工具都是专项再贷款，以定向发放低成本资金，只是前者以银行贷款本金的60%提供支持，后者则可以达到本金的100%。1.75%的再贷款利率对银行有较大吸引力，因此两项工具均撬动了银行积极性。据统计，2022年上半年，两项工具发放资金分别达到1827亿元和357亿元，撬动贷款3045亿元和439亿元，合计减排6000万吨二氧化碳当量，效果明显。

　　绿色债券领域的产品创新相关政策也不少。2022年，《中国绿色债券原则》以附件形式明确了绿色债券的品种，包括普通绿色债券（含蓝色债券、碳中和债两个子品种）、碳收益（环境相关权益）绿色债券、绿色项目收益债券、绿色资产支持证券四种品类。中国绿色债券市场首次统一了品种分类。

　　从具体产品看，政策力推产品创新的方向有转型债、蓝色债和社会责任债。2022年5月，银行间市场交易商协会发布《关于开展转型债券相关创新试点的通知》，正式推出转型债券产品。需要指出，转型债券不属绿色债券，主要支持方向是传统行业转型升级，特别是碳排放较多的八大行业。蓝色债方面，2022年3月，深交所完成首批蓝色债券的发行，至此蓝色债券实现了银行间市场和交易所市场的全覆盖；2022年10月，海南省财政厅在香港发行50亿离岸人民币债券，其中包括12亿元的2年期蓝色债券，是地方政府首次发行蓝色债券。社会责任债方面，去年11月银行间市场交易商协会发布《关于试点开展社会责任债券和可持续发展债券业务的问答》，推出社会责任债券和可持续发展债券。因为试点阶段仅对境外发行人发行熊猫债开放，所以发行量偏小，今年前三季度只有亚投行在6月发行了15亿元可持续发展熊猫债。

　　五、国际合作  

　　中国一直积极参与绿色金融领域的国际合作，包括G20可持续金融工作组、央行和监管机构绿色金融网络（NGFS）、可持续金融国际平台（IPSF）、《“一带一路”绿色投资原则》（GIP）、可持续金融与银行网络（SFBN）、国际标准化组织（ISO）可持续金融技术委员会（ISO/TC 322）、联合国发起或支持的负责任银行原则（PRB）、负责任投资原则（PRI）等。

　　2022年，相关工作都取得一定进展。中国人民银行牵头制定G20关于金融支持高碳行业有序转型的政策框架以及《2022年G20可持续金融报告》，该报告在2022年10月的G20财长和央行行长会议获得批准。2022年9月，ISO正式发布《支持绿色金融发展的项目、活动和资产环境准则指南》（ISO14100），这是由中国标准化研究院牵头完成的国际标准，也是中国专家在ISO绿色可持续金融领域牵头制定的第二项国际标准。此外，在政策引导下，中资金融机构也积极参与各类国际平台和倡议，2022年签署PRB的中资银行超过20家，签署PRI的中资金融机构超过100家，中资会员数量均达到了历史新高。

　　在国际合作中，中国机构秉持求同存异的基本原则，一方面寻求与国际框架的趋同，另一方面则要与中国实际相结合。绿色金融分类标准的国际合作是这一思路的典型体现。2022年，中国人民银行与欧盟有关部门联合发布《可持续金融共同分类目录》，识别了72 项对减缓气候变化有重大贡献的经济活动，为境内外绿色债券市场互联互通奠定基础。自共同分类目录发出之后，建设银行、中国银行、农业银行、德意志银行先后在业务中参照了该目录。

　　信息披露国际准则也是2022年中国参与国际合作的热点。2021年，国际财务报告基金会（IFRS）成立国际可持续准则委员会（ISSB），获得各方关注。2022年6月，ISSB任命中国财政部代表担任委员；8月，ISSB任命世界银行原副行长华敬东担任副主席。此前的4月ISSB成立了特别工作组以加强全球基准和世界各地标准的兼容性，成员包括中国财政部。这说明中国高度关注和积极参与ISSB工作。技术层面，2022年3月，ISSB发布了两份标准草案，公开征求意见。中国财政部和证监会都正式反馈了意见，总体认可ISSB拟定标准的价值和意义，但也指出一些中方关切的技术问题，特别是加强ISSB标准的包容性，以便能够适应发展中国家、新兴市场还有中小企业等不同情况。

　　六、前景 展望  

　　展望新的一年，尽管疫情防控、宏观经济、国际局势等因素对ESG投资和绿色金融的发展造成不确定性，但笔者认为中国经济绿色低碳转型的中长期趋势不变，中国ESG市场还有很大的增长空间，自上而下的政策驱动仍是中国ESG发展的最重要的驱动力。

　　笔者预计，未来一年有几个政策趋势值得关注。一是对“中国式”ESG的政策探讨。二十大报告提出“中国式现代化”，ESG和绿色金融在当中应发挥怎样的作用？如何在ESG信息披露、ESG评级方法、绿色金融分类中体现中国的特点？这些问题在2022年已经有不少讨论。2022年11月成立的中国上市公司协会ESG专业委员会在工作计划中即提出要“形成具有中国特色、国际认同的ESG管理体系和评价体系”。笔者预计，未来一年这方面的讨论会更多，且可能形成一些初步成果。二是对反漂绿问题的持续关注。中国人民银行已经多次提及在发展绿色金融时要重视反漂绿，关注重点是绿色信贷和绿色债券；但在境外，ESG投资基金也是反漂绿的前沿，欧盟出台的《金融服务业可持续性相关披露条例》（SFDR）已经对各类资管产品产生影响。笔者预计，照此趋势，资本市场特别是公募基金的反漂绿问题会逐步受到境内监管机构的重视。三是对金融机构碳核算的政策推动。近一两年，从中央到地方都在摸索金融机构资产层面碳核算的做法。此前，中国人民银行拟定《金融机构碳核算技术指南（试行）》，并在绿色金融改革创新试验区试点。笔者预计，2023年这些试点工作或能产出初步经验和实践以作推广。此外，银行的气候压力测试、银行个人客户的碳账户等相关问题也会是政策和标准关注的新兴领域。

　　【本文收录于《2022中国ESG发展白皮书》 】

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责任编辑：李涛